【聚焦框架协议】实施框架协议采购需关注五大要点

■ 赵晔

《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》（财政部令第110号，以下简称110号令）将于今年3月1日起正式施行。政府采购框架协议采购作为全新的采购方式，是指集中采购机构或者主管预算单位对技术、服务等标准明确、统一，需要多次重复采购的货物和服务，通过公开征集程序确定第一阶段入围供应商并订立框架协议，采购人或者服务对象按照框架协议约定规则在入围供应商范围内确定第二阶段成交供应商并订立采购合同的采购方式。实施政府采购框架协议采购，一方面，有利于降低采购成本、节约财政资金。在我国政府实践中，一直存在着大量单次采购金额小、不同采购主体多次重复采购的需求，对于此类需求，往往采用协议供货、定点采购等方式，这些做法在为采购提供便利的同时也带来采购方式混乱、采购过程公平性不足、采购结果不能满足需求等问题。而框架协议采购作为专门针对多频次、小额度采购需求的采购方式，能够为小额零星采购提供法律依据和程序指导，从而缩短采购时间，降低采购成本。另一方面，实施政府采购框架协议采购也是推动我国政府采购制度与国际规则接轨的必然选择。从国际上看，政府采购框架协议是一种国际通用的政府采购方式，如，早在2009年，框架协议采购就已经达到美国联邦政府合同定购总额的80%；欧盟近年来也将框架协议采购的范围扩展到大型能源、水电工程项目的领域；联合国和世界银行的采购活动更是大量使用了框架协议采购方式。我国正在积极推进加入GPA谈判工作，调整国内法律是加入GPA谈判的重要内容，而增加这种采购方式能够更好地与国际接轨。

为了更好地发挥政府采购框架协议采购的作用，在实际操作中要注意把握好以下五个要点。

清晰界定框架协议采购参与主体的权责范围。在政府采购法的框架体系下，政府采购法律关系是由采购人、供应商和代理机构三方主体构成的单阶段结构关系，其中，采购人处于核心地位，负责提出采购需求；代理机构负责接受委托组织采购程序；供应商负责投标和履约。而110号令则是在两阶段采购下增设了征集人这一法律主体，从而形成了“征集人―入围供应商”和“采购人―成交供应商”的四方结构。其中，征集人被赋予了原采购人的部分权责，如采购前期准备、需求标准的制定、最高限制单价和框架协议有效期的设定、履约管理等。在这种主体结构变化下，更要准确把握各方主体的责权范围并通过相应的文本协议进行明确。如对于征集人和入围供应商，要通过签订框架协议明晰权责；对于采购人和成交供应商，则要通过签署合同文本完成真实交易。

强化采购需求管理。确定采购需求是框架协议采购需求管理的核心，政府采购要充分保障政府部门的必要功能，防止出现应该保障的需求不能有效保障或者功能需求定位过高的现象发生。采购需求必要性的判断主要结合采购需求是否为采购政府部门履行公共职责所必需，是否为政府成本能承受得起的功能，是否为在公共资源有限的情况下更急需、相对效率和效益更高的功能等方面来进行综合考虑。采购数量决定着框架协议采购能否实现规模效应从而达到节约采购资金的目的，而确定需求标准是决定采购数量的关键环节。由于采购需求在范围、内容、要求等方面存在明显不同，从而导致需求标准也具有明显的差异性，因此，要在充分征求多方意见的基础上分类制定需求标准。对采购会计、审计等难以量化的服务需求标准可考虑参考中注协公布的年度会计师事务所综合评价分析报告来确定。同时，要建立完善的需求管理制度和流程，形成有专业人员参与、有社会公众参与和监督、有明确责任人的优良管理和控制机制。

合理确定框架协议的有效期。框架协议期直接影响着框架协议采购的效果。协议期限过短无法降低采购成本，协议期限过长则容易产生价格偏高或潜在供应商无法进入采购市场的现象。框架协议期的长短要从采购规模的大小、需求规模的变化程度、市场的成熟度等方面综合考虑。在采购规模比较大、采购需求规模的变化程度较大、市场成熟度较低的情况下，可以适当缩短框架协议期限，反之则应该延长。如对于信息技术等市场变化较快的领域，其采购需求变化程度就比较大，对于这类框架协议的期限可以适度缩短从而更好促进市场竞争满足采购需求；而对于法律服务、咨询服务等需求稳定、规模不大的项目，其框架协议的期限则可适度拉长，从而达到简化采购流程、减少采购成本等目的。

处理好协议采购与其他采购方式的关系。与其他采购方式相比，框架协议采购方式具有程序上的阶段性、供应商选择上的不唯一性等特点，其能够实现采购效益与采购效率的有机结合，但其主要适用于多频次、小额度的采购需求。按照我国政府采购法的要求，政府采购应该以集中采购为主，以分散采购为例外。110号令是依据政府采购法制定的，因此，采购规则应是以集中采购为主。

搭建框架协议电子化平台。框架协议采购的标的具有小额、零星、种类多等特点，其采购行为具有多次重复购买的特点，其涉及的供应商、服务对象具有分布广泛的特点，这在一定程度上增加了采购的成本，也增加了监管的难度，而框架协议电子化平台可以打破这种时间和空间障碍。完善的框架协议电子化平台要具备多方面功能，在征集入围阶段能保证供应商阶段程序合规、顺畅，在成交阶段能够确保交易过程完整、灵活。此外，还可以提供多维的延展服务。实践中，我国部分省市在协议供货、定点采购中已经搭建了电子化平台，对这些已经成型的平台可以推动其向框架协议电子化平台转型。

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