最新消息：财政涉灾预算融合灾害风险金融策略探索

公共财政是我国公共灾害风险治理体系的主要财务依靠。我国公共财政涉灾资金体系主要由制度内灾前预算资金、制度外灾后调剂资金两部分组成。长期以来，这一资金体系存在着“无灾不能用，有灾不够用”的问题，特别是重大灾害事件发生后，政府在履行应急救灾、社会恢复、修复重建责任时，往往面临巨额财政资金缺口。这不仅阻碍应急救助和恢复重建，也可能为后续灾害事件产生更大损失埋下隐患。因此，探索财政涉灾预算融合灾害风险金融策略显得尤为重要。

灾害风险金融策略主导下的公共财政灾害风险专项资金模式，适用于中央和地方政府针对涉灾预算资金主体的优化改革，旨在盘活存量、扩充增量，在填补资金缺口的前提下实现财政预算的刚性和平衡。该模式既满足了创新技术架构和专业运行架构的基本条件，又符合财政体系内的治理和管理的政策规则条件，而且作为金融工具的使用方受益于金融监管政策法规的保障，具有较强的可行性。

新型公共财政灾害风险专项资金模式的优势与可行性

(资料图)

针对极端灾害风险的加剧和政府应对公共灾害风险的财政困境，国际组织积极倡导灾害风险金融策略和模式。在灾害风险金融策略主导下，新型公共财政灾害风险专项资金模式应该是财政体系内的专项资金主体，需要既符合财政治理体系框架，又满足专业技术管理要求。从设立目的、存续目标、运营功能、经营管理、治理结构等角度看，新型灾害风险专项资金模式与传统商业自保公司有相同点，也有不同点。两者的不同点在于，自保公司是独立注册保险公司主体，依附于其母公司，受制于母公司要求和外部的市场环境和经营条件，而新型灾害风险专项资金模式的主体是公共财政体系中的专项资金主体，其治理结构保持在政府体系内，各类细分专业技术管理则委托给第三方专业机构。

公共财政灾害风险专项资金模式的优势在于在实现年度预算收支平衡的条件下构建应对重大灾害风险及其财政支出或有责任的资金池。该资金池由三类资金组成：一是实有资金性质的存续资金，包括政府财政一次性拨付类似自保公司偿付能力保障资本金的兜底存续资金。二是实有资金性质的年度预算内运营资金，包括政府财政每年拨付类似自保公司收取母公司保费和管理费的年度预算资金。三是或有属性的资金，即专项保险、灾害指数保险等资金工具提供的或有资金额度，在满足灾害触发条件的情况下转化为实有资金。因此，新型公共财政灾害风险专项资金模式的创新价值在于将现行制度内外灾前灾后分散使用的各类资金工具融入灾害风险归类量化机制和对称性资金配置机制的技术架构内，根据风险程度、资金规模、流动性和流动性成本，实现最优解配置。

新型公共财政灾害风险专项资金模式的政策可行性体现在三个方面。其一，在国际金融组织的倡导和支持下，这一模式已经在国际上得到应用和实践。其二，我国公共财政已广泛采用了灾害风险金融策略以及各类资金工具。其三，新型公共财政灾害风险专项资金模式符合我国现行的政策和法规治理架构。由于不是独立注册的市场商业金融主体，专项资金不涉及银保监会和证监会等金融监管机构的审批和监管。

新型公共财政灾害风险专项资金模式技术与运营组织架构

公共财政灾害风险专项资金模式的主要技术创新是建立灾害风险及其财政支出或有责任的归类量化机制和对称风险的资金配置机制。其中，风险分层归类量化技术架构包括主要灾因历史数据信息库、政府财政救助范围确定以及特定灾因在应急救灾、生活恢复、修复重建三个任务和资金周期对应的财政支出或有责任等。

资金配置机制的工作原理是针对特定灾因相应强度可能引发的灾害事件财政支出资金需求进行资金流动性缺口、资金流动性成本以及资金流动性的时间跨度等方面的技术分析。

公共财政灾害风险专项资金模式的运营组织架构由三部分组成。一是治理结构。治理责任主体包括作为代表社会公共利益和政府财政利益决策方和受益方的地方人民政府等，治理责任包括资金主体的规划、预算的编制和审批以及资金和资金工具的审计等。二是管理体系。行政管理责任主体包括对财政灾害风险专项资金主体负有营运、管理、使用等行政责任的相关部门，履行专项资金主体的规划、预算、申报、报告、绩效评价等行政职责。三是细分专业技术委托服务。受聘主体包括相关细分专业技术职能的第三方服务商，服务内容包括财务顾问、保险经纪、风险精算等，共同实现灾害风险及其财政支出或有责任归类量化机制和对称性资金工具配置机制的系统化运营。

这一运营组织架构有三大亮点。一是以财政专项资金主体为本，将国际国内已成熟的灾害风险金融策略、自保公司技术管理模式以及各种风险资金工具进行系统性组装，成为配套我国应急管理体系和财政预算制度的新型灾害风险专项资金模式，既可填补财政资金缺口，又可维护预算的刚性和平衡。二是资金工具的制度化融合，把风险消减类资金工具和风险转移类资金工具从制度外调节模式系统化融入制度内的规划和预算架构，可提高保障资金使用额度，又能降低资金成本。三是在行政管理机构的授权下，将专业性和技术性极高的相关细分职能委托第三方专业机构，既可破解资金工具买卖双方技术不对称的难题，又可提高运营效率和保证工作质量，降低营运成本、行政负担、运营风险。

新型公共财政灾害风险专项资金模式的审计原理

公共财政融合金融资金工具的绩效评价和行政审计一直存在本末倒置的财务逻辑，如针对政府公共财政应对公共灾害风险而采购的巨灾保险，行政审计的标的不是保险赔付责任额度，而是保费。因此，政府采购保险的责任人在其任内和保险期内本能地滋生了保险赔付必须确定性发生的认知和诉求，否则难以通过行政审计。由此，政府采购责任人和保险公司达成了“去保险化”的共识，即保费应该包括保险赔付、保险公司费用和利润，而可以忽略保险单规定的保险赔付责任额度，其结果是政府责任人可以顺利通过审计，保险公司可以就保单实现确定性盈利，而作为被保险人的政府则承担财政资金的确定性亏损。

鉴于此，在公共财政灾害风险专项资金模式制度中确立资金工具的审计原则、方法和标准非常重要。根据财务通则、会计准则、审计原理、保险原理，涉灾资金工具的审计原则是资金与灾害风险及其财政支出或有责任的对称性。为此，审计的方法和标准必须论证资金与风险的对称属性和对冲能力，重点把控三个方面：一是审计资金工具的配置目的是否用于对称和对冲特定灾因频度强度的灾害事件及其财政支出或有责任；二是审计资金工具的配置目标是否对应资金工具类型、额度、事件限额等指标；三是审计资金工具的额度适用度和真实性。

（作者单位：南开大学灾害风险管理与巨灾保险保险研究中心、中央财经大学政信研究院、南开大学金融学院）

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