户籍制度改革与统一大市场建设相辅相成

近日发布的《公安机关服务保障高质量发展若干措施》在户籍政策方面提出一系列举措，如健全以常住地登记户口制度，进一步放宽落户条件、降低落户门槛，促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户等。还指出将考虑取消人才市场等单位设立的集体户限制，鼓励乡镇街道或村委社区设立公共集体户，为更多人员提供融入城市的机会，以期更好地建设全国统一大市场。就此，记者采访了北京大学国民经济研究中心主任苏剑就户籍制度改革与建设全国统一大市场的关系等进行分析解读。

：您一直强调人口自由流动是建设全国统一大市场的关键因素，请具体谈谈您的理解。

苏剑：建设全国统一大市场，就是要实现商品和要素在全国范围内的自由流动，从而实现各种商品和要素的最优配置，实现经济运行的最优化。生产要素包括资本、劳动力、自然资源和企业家才能四种。这四大类要素中，劳动力和企业家才能是最重要的两类，其中企业家才能在现代经济活动中尤为重要。因为资本和自然资源是没有办法自己参与和组织生产的，这些要素都得通过其所有者的决策才能参与到生产过程中，所有要素的使用最终都与人有关系，因此人口的自由流动就是各种要素配置效率的关键决定因素，也就成为建设全国统一大市场的关键。

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而长期来看，户籍制度改革，必将形成一个更加宽松的人口流动格局，这就要求大城市对流动人口敞开怀抱，而不是将其拒之门外。人口自由迁徙的权利全面落地，公共服务均等化才能进一步推进。而更顺畅的人口流动，将更好地促进全国统一大市场建设，让经济社会更具活力。

：您认为，劳动力流动与户籍制度之间是怎样的一种关系？为什么《公安机关服务保障高质量发展若干措施》重点关注农村落户政策的调整？

苏剑：我认为，中国户籍制度的特点是城乡分割和地域分割并存，目前的户籍制度影响了各种要素的自由流动。近年来，随着我国城镇化进程的加快，人户分离人口大幅增加，目前的户籍制度已经完全不适合新形势，限制了劳动力、企业家才能、资本等要素的自由流动，降低了资源配置的效率。各地对户籍制度也进行了一些改革，比如一些城市试行居住证制度，逐步将公共服务覆盖范围扩大到非户籍人口。但这些改革力度太低、速度过慢、范围太窄，适应不了经济、社会发展的需要。

《公安机关服务保障高质量发展若干措施》重点关注农村落户政策的调整，主要是由于户籍制度的限制，农村人口很难在城市就业和创业，这导致了农村地区的劳动力资源无法得到充分利用；同时，跟户籍相关的农村土地制度和宅基地制度，也使得城市居民难以在农村置业、就业和创业，使得城乡优质资源无法自由结合，降低了农村土地、宅基地、住房等资源的流动性，不利于实现城乡一体化发展。受限于目前的户籍制度，很多农村人口只能以农民工的身份在城市打工，没有得到合法的居住和社会保障权益，这既不利于农民工在城市的生活和就业，也给城市的社会管理和公共服务带来了挑战。

：您认为，应如何改革户籍制度，实现全国更大范围内的人口自由流动？

苏剑：去年，国家发改委印发《“十四五”新型城镇化实施方案》提出，深化户籍制度改革。放开放宽除个别超大城市外的落户限制，试行以经常居住地登记户口制度。对于不同规模等级的城市，采取差异化的开放落户进度安排。其中城区常住人口300万以下的城市，全面取消落户限制；300万至500万的I型大城市全面放宽；500万以上的超大特大城市完善积分落户，并鼓励取消年度落户名额限制。

其实，这样的开放落户要求，已不是第一次提出了。近年来，为了推动户籍制度改革，从历年发布的新型城镇化建设重点任务到《关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见》等相关文件，对放开放宽除个别超大城市外的落户限制，作了多次部署要求。之所以多次发文推动放开放宽落户，主要是让民众可以更加自由地迁徙，让劳动力更自由地流动，形成全国统一的大市场，打通内循环。《公安机关服务保障高质量发展若干措施》可谓打响了户籍制度改革“第一枪”。

我建议，在目前情况下，分步逐渐推进户籍制度改革。首先，推动城乡户籍的统一，解决城乡户籍隔离的问题。其次，在地级市范围内实现户籍的同质化和自由迁徙，这在许多城市已经实现，然后可以扩大到省域范围内，这一步目前个别省份已经在探索和推进。最后，实现全国范围内的人口自由流动。

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