规范开展金融监管部门行政处罚决定书公开工作

一、行政处罚决定书公开的概念及内涵

政府信息公开是指将行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息向社会公开的行为。行政处罚决定书是记载行政处罚决定内容的法律文书，涵盖了行政处罚的事实、理由、证据、程序等信息。因此，行政处罚决定书公开是行政处罚信息公开的进一步深化，本质上仍属于政府信息公开的范畴。但相比于一般的政府信息公开，行政处罚决定书公开具有以下特征。

（一）公开主体的特殊性

不同于一般的政府信息公开主体，行政处罚决定书公开的主体为具有行政执法和行政处罚权的行政机关、法律法规授权的公共社会组织。依照《行政处罚法》《政府信息公开条例》等法律法规规定，行政执法单位按照“谁处罚、谁公开”的原则，负责本单位的行政处罚案件信息主动公开工作。行政处罚决定书公开属于行政处罚信息公开，应由作出行政处罚的行政机关或公共社会组织负责，具体到人民银行，公开的主体为作出该行政处罚决定的总行及各分支机构。

（二）公开内容的消极性

行政处罚决定书记载行政处罚单位对行政相对人的惩戒内容，行政处罚决定书的公开必将行政相对人的违法违规行为公之于众。虽然法律界学者对是否将行政处罚决定书公开作为独立于原本行政处罚行为之外的申诫罚没有定论，新修订的《行政处罚法》也未将申诫罚作为一种行政处罚形式确立下来，但一般而言，行政处罚决定书公开是会事实上扩大对行政处罚相对人声誉的负面影响。人民银行行政处罚的对象大多为全国性或区域性的金融机构，分支机构数量较多、受处罚的几率、频次较高，同时从事的金融业务与社会公众具有广泛的联系，因此，人民银行行政处罚决定书的公开会对受处罚的金融机构造成一定的负面影响。

（三）公开信息的广泛性

行政处罚决定书不仅记载行政处罚机关实施行政处罚的事实、理由、证据、程序等信息，同时记载了行政处罚相对人以及相关第三方的信息。人民银行的行政处罚决定书主要记载金融机构违法违规业务活动，以及交易对手和客户的账户、身份、通信、住址、交易行为等广泛的信息，涉及业务面广泛、涉及机构、人数较多，相比其他的行政处罚决定书公开信息量会更大。

二、金融监管部门行政处罚决定书公开的利弊分析

（一）有利方面

1.更加充分地保障社会公众知情权

公民通过行使知情权可以了解人民银行金融监管情况，将其作为自身从事金融活动的行动指南。如，人民银行2020年12月30日摘要公开的银罚字〔2020〕28号行政处罚决定信息，公开了某征信有限公司未经批准，擅自从事个人征信业务活动；企业征信机构任命高级管理人员未及时备案等内容。行政处罚决定书公开在摘要公开基础上，详细说明了行政违法行为的具体危害行为、行为对象及其危害后果，公开了行政处罚定性理由、依据以及裁量标准。一方面提供了更高的参考价值，社会公众获取丰富的行政处罚信息后，可以提高对受处罚金融机构的警惕，及时进行风险规避。另一方面提升金融法规的普及力度，随着行政处罚行为透明度提升，社会公众对金融监管法规、适用条件都有了更加清晰的认知，“谁执法谁普法”制度得到有效落实。

2.更为有力地规范市场主体行为

行政处罚是对处罚对象的不利和消极评价，行政处罚决定书公开可以有效震慑金融违法违规行为，有力维护良好的金融秩序。一方面，行政处罚决定书公开会增加被处罚对象的社会压力。人民银行公布相对人详细的违法行为信息，会对其名誉造成额外的不利影响，严重的处罚决定甚至可能会使其金融产品销量下降、引发资产价值缩水，倒逼违法相对人落实金融监管要求，杜绝类似情况发生。另一方面，有利于引导、督促其他金融机构合规经营。行政处罚决定书完整记录了金融法规中禁止性经营行为，阐述了行政处罚的适用对象和标准。金融机构可以根据行政处罚决定书内容自查自纠，避免声誉受损、业绩下滑。其员工可规范自身行为，免遭处罚及其带来的某种任职资格丧失、或者转任困难。

3.更好地树立规范公开透明形象

行政处罚信息公开体现着对政府权力的限制，行政处罚决定书公开则是权力最好的防腐剂。一是提高行政处罚可接受性，社会公众通过行政处罚决定书内容全面了解金融监管制度落实情况，明确行政处罚行为所保护的权益，对行政处罚认同感进一步提升。二是促进人民银行全面履职，金融机构的违法行为危及社会公众自身财产安全，社会公众可根据行政处罚决定书内容，向人民银行检举揭发类似金融违法行为，这将成为人民银行除主动行政执法之外发现违法行为的重要补充途径。三是规范行政处罚自由裁量权使用，行政处罚决定书公开时，就已构成嗣后执法先例。人民银行应秉持之前的裁量原则，对之后同种或同类行政违法行为做到同案同罚，前后一致。若出现任何不当使用自由裁量权行为，违法相对人或社会公众通过前后对照能够及时发现，并提出异议，必要时也可寻求法律途径要求行政机关为这种不规范行为承担相应责任，促使行政公权从形式到行使的规范化以及行使公权的行政工作人员廉洁化。

（二）风险和挑战

1.行政五处罚裁量问题

行政处罚决定书公开增强了人民银行行政处罚公众透明度，但也对人民银行行使行政权力提出了更高要求。金融行业社会关注度高，若各级人民银行行政处罚裁量标准把握不准确，对加重、减轻、从轻、从重处罚的理由阐释不充分，行政处罚决定书公开或引发社会公众质疑执法公正性。

2.侵权泄密风险

行政处罚决定书信息内容丰富，公开过程中必须防范侵权泄密事件发生。一是存在侵害违法相对人隐私权风险，行政处罚决定书公开应注重保护违法相对人隐私信息，如受处罚自然人的住址、通讯方式、身份证号码等内容，银行等金融机构的商业运行模式等商业秘密，以免受处罚人隐私信息泄露。二是存在侵害第三人隐私权及商业秘密风险，行政处罚决定书事实理由要充分，必然会涉及金融消费者、社会企业的各类金融行为，行政处罚决定书公开必须对此类信息予以技术化处理，保障其合法权益。三是存在泄露国家秘密风险。出于金融监管需要，部分如反洗钱金融监管裁量标准等被当做金融秘密予以对待。这就要求行政处罚决定书公开要在制度的设计上平衡各种权利和利益的冲突，形成最合理的制度。

3.负面舆情与挤兑风险

近年来，“有查必有罚”逐渐成为金融监管常态，彰显了国家加强金融监管、防范金融风险的决心。但也要看到，行政处罚信息公开后，部分社会自媒体为博眼球，恶意夸大事实，断章取义，对金融机构造成了恶劣的负面舆情。负面舆情损害金融市场与机构的社会声誉，破坏金融业赖以生存发展的信用基础，容易引发银行类金融机构存款人对银行产生信任危机。

总体来看，行政处罚决定书公开是建设透明政府、法治政府的必然要求，有利于提升政府公信力，增强行政处罚权威性，保障社会公众知情权、参与权、监督权，是大势所趋、民心所向。但同时，行政处罚决定书公开对行政处罚机关依法行政水平提出更高要求，还面临侵权泄密和负面舆情等风险，需要在理论上和实践中加以完善，妥善应对。

三、规范开展金融监管部门行政处罚决定书公开的建议

（一）加强行政处罚决定书公开顶层设计

建议制定行政处罚决定书公开的制度规范，建立分级负责制度，实行谁决定谁公开。明确职责分工，压实依法行政工作领导小组及其办公室责任。完善公开审核和权利救济机制，统一公开标准及文书格式，根据实际情况对行政处罚公开实行动态化调整。

（二）试点推进行政处罚决定书公开

建议在部分省市率先实行行政处罚决定书公开，逐步优化公开流程，建立健全公开制度机制，提升公开效能，防范非法侵害个人隐私、商业秘密、国家秘密事件发生，形成可复制性、可推广经验，逐步推广至全国。

（三）建立全国性的金融监管行政处罚决定书公开平台

建立完善全国性金融监管行政处罚决定书公开平台，一是为“一行两会”作出行政处罚决定提供参考，避免同一事实被两次罚款，加大对屡查屡犯单位处罚力度。二是促进金融系统行政处罚工作交流，强化行政处罚数据研究分析，为金融立法和监管提供数据支撑。三是持续优化公开平台，提升社会公众查阅和金融监管学术研究操作便利性，推动金融法律知识普及。

（四）行政处罚决定书除法定理由外一律主动公开

主动公开，注重权利保护，将商业银行秘密以及第三人个人隐私纳入不予公开范畴，建立保密审查机制，保护国家秘密，并参照裁判文书公开做法，对行政处罚相对人及第三方相关信息采取脱敏处理。

（五）建立公开事项告知程序

建议增加行政处罚决定书公开事项的书面告知程序，适当延长行政处罚决定书公开时限，为违法行为相对人提供事前救济途径，保障其合法权益。

（六）推进行政处罚裁量权基准对外公开

统一行政处罚裁量基准，除涉及国家秘密的反洗钱等业务条线裁量基准外，行政处罚裁量基准应当一律予以公开，充分满足社会公众的知情权。定期推出指导性行政处罚案例，指导下级行正确开展行政处罚裁量，增强金融监管释法普法力度。

（七）加强舆情监测和正面引导

在行政处罚决定书公开后，及时监测，第一时间获取掌握社会公众的观点、意见和态度。科学分析、预判舆情走向，积极采取应对举措，防止负面舆情扩大化，基于事实引导社会舆情向积极方向发展。

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