“双碳”目标下财税政策的重点与完善

实现“双碳”目标是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革。清华大学发布的《中国长期低碳发展战略与转型路径研究》指出，为如期实现“双碳”目标，各级财政需承担约14万亿元支出，财税支持在其中发挥的作用可见一斑。

应关注的问题

(一)绿色税制结构有待完善。一是碳税尚未明确立法。实现“双碳”目标关键在于碳减排，我国目前的税制中没有专门针对碳排放征收碳税的条款。虽然消费税和资源税等税种能够发挥一定的对低碳减排的促进作用，但这些税种本身并非专门针对碳排放直接调控，税收收入与二氧化碳排放没有直接关系，难以发挥税收对碳排放的有效调控作用。二是资源税征税范围低碳化考量不足。森林、草原、海洋等是主要的自然碳库，对降低大气二氧化碳浓度有着极为重要的作用。现行资源税仅对包括原油、天然气、煤在内164个税目的矿产资源和盐征税，而森林、草原、海洋等固碳自然资源尚未纳入征税范围，难以应对碳减排的迫切要求。三是税收优惠政策对低碳发展的推动作用有待加强。现有税收优惠政策主要以减免税收为主，手段较为单一，大大降低了企业研发和采用低碳环保技术生产的积极性。

(二)中央与地方碳减排领域职责划分有待清晰。一是中央与地方间存在碳减排事权“错配”，支出责任下移的倾向。例如，与实现“双碳”目标密切相关的重点区域水污染、大气污染防治，虽已明确为中央与地方共享财政事权并共担支出责任，但实际通常是地方承担治理支出主体责任，中央拨付专项转移支付难以弥补地方治理财政缺口。二是碳减排在短期内会对地方经济增长、财政收入和就业等带来一定冲击，地方政府减排意愿会随着中央的压力而变化，较难保持政策实施的持久力。由于中央与地方碳减排中的动机与目标存在差异，最终会降低碳减排的执行效力。

(三)政府绿色采购制度有待完善。一是政府绿色釆购法律不健全。《中华人民共和国政府采购法》(以下简称《政府采购法》)虽明确提出政府采购应将保护环境列为目标之一，但规定过于宽泛。环境包含哪些属性，在实践中应如何利用政府釆购实现碳减排，政府绿色釆购应遵循哪些指导原则，均未在法律中明确涉及。二是绿色采购认证标准不明确。现行绿色产品认证标准主要分为中国能效标识、节能产品标识和中国环境标志三大类。究竟哪一项符合政府绿色釆购标准，在理论和实践上都未达成共识，导致不仅釆购方难以选择真正符合需求的标准作为参考，企业也会为按何种标准生产而困惑。

相关建议

(一)通过优化税制结构健全绿色税收体系。一是将碳税设置为独立税种。明确把碳税定义为目的税，其收入必须用于碳减排这一特殊目的，其税率应参照碳交易市场价格形成机制予以确定。二是扩大资源税征收范围，对森林、草原、海洋等固碳自然资源征收资源税。鉴于上述资源对各地区碳减排作用和市场开发利用程度不尽相同，应在全国人大立法后由各省、自治区、直辖市结合当地资源产品价格形成机制，从优化资源税结构的角度确定固碳资源具体适用税率、计征方式和税收减免的具体办法。三是采取多元化的低碳税收优惠政策。在税收减免基础上推动加速折旧、税收抵免、再投资退税、盈亏相抵等多种低碳税收优惠政策综合利用，切实将政策落到实处。

(二)进一步明确中央与地方间碳减排领域职责范围。一是在区域性碳排放治理过程中，按照“一事一议”的原则划定中央与地方共同财政事权和支出责任范围，通过提高地方碳减排受益比例激发其积极性。二是充分发挥中央对地方转移支付的激励作用。根据地区间的治理难度、进度及效果确定转移支付规模，以差异化、阶梯化的支付制度促进资金利用效能提升。三是设立碳减排奖励基金。以地区碳减排目标为参考，对成效显著、治理能力突出的地区予以财政奖励。

(三)通过建立绿色预算体系优化财政支出结构。一是预算体系中充分体现低碳减排投入力度。在各级政府“节能环保”预算支出一级科目下专设“低碳减排”支出二级科目，安排与“双碳”目标相适应的资金规模并保证支出的连续性。二是加大预算对节能低碳技术研发支持力度。在科学技术支出中，增加节能减排、新能源开发等相关投入，促进减碳技术创新升级。三是增加对节能低碳产业产品补贴支持。发挥财政资金放大器和引导作用，对企业更新节能减排设备提供资金，对个人消费低碳产品予以补贴，实现绿色生产与消费。

(四)建立完善政府绿色采购制度。一是制度保障。健全完善《政府采购法》中关于政府绿色采购的法律条文和实施细则，规定政府最小绿色采购比例，逐步扩大政府绿色采购比重。二是标准保障。由国务院牵头，国家发改委、财政部、生态环境部等相关部委制定规范性、可操作性的“绿色采购标准”和“绿色采购目录”，各级地方政府可在遵循标准和目录的基础上根据地方实际，制定地方绿色采购实施细则。三是监督保障。通过建立绿色采购全过程信息网络公开制度，保障从预算编制到预算项目执行结束的每个环节都可接受内部监督或社会公众监督，让绿色采购制度真正实现在阳光下运行。

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