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过紧日子:2022年财政账本

经济观察报记者杜涛自2008年来,今年是第15个“积极财政”的年份,也是连续多年的财政“紧日子”。

2021年全国财政工作视频会议提出,积极的财政政策要提升效能,更加注重精准、可持续,实施新的减税降费政策,减轻市场主体负担,激发市场主体活力。与此同时,要求坚持党政机关过紧日子,严肃财经纪律,强化预算约束和绩效管理,提高财政支出的精准性有效性。

一位中央部门预算人士对经济观察报表示,2022年紧日子的要求首先是控制一般性支出,主要指部门若有增加支出的要求,原则上需要采用压减其他支出来满足。其次,要节约支出,包括会议、论坛、调研、差旅等项目的经费支出缩减。三是,继续加强“三公”经费管理。

“今年提的比较多的是绩效管理,要求探索事前绩效管理和加强绩效效果的使用,即对实施效果不明显或者无效的项目削减支出,”上述部门预算人士告诉记者。

此前召开的中央经济工作会议提出,要继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策。积极的财政政策要提升效能,更加注重精准、可持续。要保证财政支出强度,加快支出进度。实施新的减税降费政策,强化对中小微企业、个体工商户、制造业、风险化解等的支持力度,适度超前开展基础设施投资。党政机关要坚持过紧日子。严肃财经纪律。坚决遏制新增地方政府隐性债务。

中央经济工作会议要求党政机关过紧日子,2022年体现在哪里?

一位地方财政部门预算人士告诉记者,“紧日子”指相比2021年原则上不增加预算,有所增加的也是重大事项,比如中央省市文件明确要求的事项在财力上要有保障,也即支出有所增加的部分。一切财力首先保证“三保”,保民生,保工资,保运转。

“三保”并不包含经济建设支出,为了稳定投资,在此前召开的国新办发布会上,财政部副部长许宏才就表示,按照中央经济工作会议和国务院常务会议要求,经全国人大常委会授权和国务院同意,近期财政部已向各地提前下达了2022年新增专项债务限额1.46万亿元。

一位县级财政部门人士告诉记者,最近做预算时难以平衡的问题尤为突出。原因在于支出固化,难以降低。支出的大头是三保,需要近40亿元。当地领导班底新更换,又要保证经济建设支出。现在能做的就是在设法增加收入来源以达到平衡。“实际上我们的收入仅仅能够保‘三保’,收入项中预计2022年土地收入好转的可能性不大。税收不够,只能想其他办法。”

2021年:增量降低、支出难保

2021年全年财政数据还未公布,但从11月的数据可以看出一些端倪。

财政部的数据显示,1-11月累计,全国一般公共预算收入191252亿元,同比增长12.8%。其中,中央一般公共预算收入88392亿元,同比增长13.1%;地方一般公共预算本级收入102860亿元,同比增长12.6%。全国税收收入164490亿元,同比增长14%;非税收入26762亿元,同比增长5.9%。

2021年1-6月累计,全国一般公共预算收入117116亿元,同比增长21.8%。其中,中央一般公共预算收入54624亿元,同比增长23.2%;地方一般公共预算本级收入62492亿元,同比增长20.6%。全国税收收入100461亿元,同比增长22.5%;非税收入16655亿元,同比增长17.4%。

相比上半年,2021年下半年财政收入增长速度出现大幅下滑,其中部分原因在于2020年上半年基数较低。

一位东部沿海城市财政人士表示,当地2020年预算执行只完成了80%,主要原因是受疫情影响,财政“没钱”。2021年编制预算时,预计2021年的财政状况会出现改善,不过依然要求在2020年预算的基础上本级预算压缩20%。“去年(2021年)财政收支总体不错,没有2020年紧张。主要是因为有些产业已经发展起来,虽然卖地少了,但是税收补上来了”,上述东部沿海城市财政人士对记者表示

企业经营活动的活跃带来了税收的稳定增幅。财政部的数据显示,2021年,1-11月全国税收收入164490亿元,同比增长14%,保持了双位数增幅。

产业的税收保障作用在2021年表现格外突出。东部某县的一位财政人士谈起隔壁某市县的财政收入时充满了羡慕,“我们财政收入和经济总量在整个省里排名中等以上,但就是因为没有特别大的企业,在2021年收入上与隔壁县拉开了差距,虽然本身增幅并不少。”

与之相对的是土地收入下降。上述东部沿海城市财政人士就告诉记者,2021年上半年,一块地没有出售,下半年出售了一部分土地,只是因为税收比较好,影响不是很大。

上述东部县级财政人士所在地区,土地收入在2021年下滑更为严重,“找不到形容词了”,该人士表示。2020年尚有几十亿元的土地销售,到2021年直接下滑成个位数,这也导致2021年该县的财力紧张。税收虽然不错,但是不能完全保证三保。因此将部分基金预算调整到一般预算,其他差额则向上级部门挂账解决。“原来做得很多购买服务和棚户区改造在2021年进入还本付息期,专项债的还息也是上级直接从财政账户扣走。”一位中部某省的政府投融资人士告诉记者。该人士介绍,一个县现在棚改和政府采购项目利息金额达到几千万元。增量也出现降低,税收、土地收入均出现下降。

上述困境导致很多地方政府将土地出让给了政府注资的国有企业,比如:城投,这也让资金始终在政府内部循环,实际上地方政府并没有增量的外部资金注入。

一位在东北做政府投融资业务的人士对经济观察报表示,东北财力一直都很紧张,很多地方项目难以进行到下一步,是因为地方财力没钱,无法完成约定支付导致土地流拍很多。

“我就见到一个地方政府因为土地流拍后让城投去拍,结果剩下一部分还有很大缺口,就寻找央企之类的外部力量解决,回报则是给予一些项目,”上述业务人士告诉记者,现在保运转和发工资还可以维持,经济建设资金几近于无。

2022年:压力仍在,既要过“紧日子”又要保“三保”

上述东部沿海城市财政人士预测,2022年最大的不可判定因素是疫情。因为沿海城市有外贸和港口物流,这些行业如受到影响,会延伸到工业产业,进而影响收入。

基于上述判断,在制定2022年预算时,该人士依然单独预留部分预算,以应对疫情。

东北某县的财政人士告诉记者,2022年的收入也比较紧张,只希望能和2021年持平,税源收入太少,地也卖不出去,所以持平就不错了。2022年继续强调紧日子,实际上就是有多少钱花多少钱。“借钱,挂账,挪用专项,有的是方式。”该人士表示。

上述中央部门预算人士告诉记者,2022年的预算编制要求贯彻预算一体化系统,力争2022年底全面运行。“当然,三保和紧日子更加需要贯彻。”该预算人士称,在2022年编制预算的时候更加强调绩效管理。

按照中央经济工作会议精神,2022年要保证财政支出强度,加快支出进度。实施新的减税降费政策,强化对中小微企业、个体工商户、制造业、风险化解等的支持力度,适度超前开展基础设施投资。

减税降费对地方的财力也会带来压力,现在中国的主要税种都是共享税,也就是中央与地方分成,减税降费带来的压力在2022年会持续存在。

从宏观的角度来看,2022年的赤字率和专项债应该还会保持一个相对宽松的环境,中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇对记者表示,赤字率应该会维持在3%左右。财政政策要强调效能,所以专项债会更考虑效率、效果。否则发了债没有项目没有支出,更达不到稳增长的作用。

期待:更多的政策工具、更多的财政体制改革

上述中部某省的投融资人士告诉记者,现在很多地方在等着TOT过年,一个县做一个TOT项目,最少能回款2亿元-3亿元。

所谓TOT是指移交——经营——移交。TOT方式是国际上较为流行的一种项目融资方式,属于PPP模式中的一种。

但目前财政部PPP项目库暂停TOT项目入库。财政部PPP中心在11月底对部分省市发通知,要求在6-10月审核通过的涉及存量公共资产转让的拟入库PPP项目在常规审核的基础上增加三条规定,其中之一就是进一步规范社会资本的参与资质,提出要求县级以上地方人民政府所属的融资平台以及控股或者实际控制的国有企业,不得作为社会资本方参与本级存量PPP项目(上市公司除外),另外两条新增规定分别是进一步加强转让程序管理;进一步加强转让收入管理。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》第十四章加快培育完整内需体系中提出:推动基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)健康发展,有效盘活存量资产,形成存量资产和新增投资的良性循环。

按照2019年3月,由财政部印发的《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》中曾列举五条不得出现的行为,其中之一即:本级政府所属的各类融资平台公司、融资平台公司参股并能对其经营活动构成实质性影响的国有企业作为社会资本参与本级PPP项目的。社会资本方实际只承担项目建设、不承担项目运营责任,或政府支出事项与项目产出绩效脱钩的。

“财政部强调的是融资平台,现在TOT项目主要以国有企业为主,这是不同的性质。地方政府需要开源节流,该怎么做?摸摸家底,国家层面要给予一些政策工具才能畅通”。上述中部省的投融资人士告诉记者,盘活存量资产的途径并不是很畅通,其工具主要为TOT和REITs。但是REITS对于大部分区域并不适合。与其相比TOT则更为适合,但是目前财政部并没有放开项目入库,不少地方政府在等着TOT开口。

“未来,还需要注意一个问题,越来越多县财政将可能被省里直管。这也意味着,市级财政压力将加大,现在很多市级财政主要来自县级财政的上缴以及相互之间的财力分配。比如鹤岗已经财政重整,我相信那不是最后一个。”上述中部省的投融资人士说。

上述东部县财政人士对未来期待一些改革落地,他觉得现在财政是从“年年难过年年过“到“王小二过年,不如一年”,需要改变的是财政体制改革。

在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中提出,调整优化消费税征收范围和税率,推进征收环节后移并稳步下划地方。规范完善税收优惠。推进房地产税立法,健全地方税体系,逐步扩大地方税政管理权。深化税收征管制度改革,建设智慧税务,推动税收征管现代化。

在一些财政人士看来,地方只有真正投身于产业,才是解决地方财政的长久之道。

上述东部沿海城市财政人士对2022年的财政收入保持了一定乐观的态度,原因在于其所在城市在几年前产业投入开始显现效果。“有产业支撑地价才能起来,相辅相成。会一年比一年好,产业布局效果显现,之前连续多年给产业配套、包括以基金形式进行的投入,现在是开始收获的时候了,产业开始带动就业以及下游产业链,税收会越来越好。”

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