保障国家金融安全需要完善金融基础设施建设

金融安全是国家安全的重要组成部分，是经济平稳健康发展的重要基础。“十四五”规划提出，要“实现重要产业、基础设施、战略资源、重大科技等关键领域安全可控”。金融基础设施是金融体系运行的骨架支撑和管网，具有跨机构、跨市场、跨地域、跨国界等特征。金融基础设施在危机发生时，尤其受到剧烈冲击后能否继续提供必要的金融服务，对于保障金融安全至关重要。

内涵

金融基础设施的概念有狭义和广义之分。狭义金融基础设施主要指金融市场基础设施，国际清算银行和国际证券协会组织联合发布的《金融市场基础设施原则》对金融基础设施定义为“参与机构（包括系统运营商）间的多边系统，用于清算、结算或记录支付、证券、衍生品或其他金融交易”，并将金融基础设施划分为五类，即支付系统、中央证券存管（CSDs）、证券结算系统（SSSs）、中央对手方（CCPs）、交易数据库（TRs）。广义上的金融基础设施既包括上述金融领域的硬件设施，还应包括一些制度安排，比如法律制度、会计准则、信用体系及公司治理体系等方面。

2020年3月，由人民银行、发改委等六部门联合印发的《统筹监管金融基础设施工作方案》提出，要统一监管标准，健全准入管理，优化设施布局，健全治理结构，推动形成布局合理、治理有效、先进可靠、富有弹性的金融基础设施体系。我国的金融基础设施应兼容国际通行规则标准，使其能够在国内与国际间进行高效的支付、清算、结算等活动，实现国际与国内的统筹兼顾。尽管对金融基础设施的内涵界定存在差异，但金融体系中同类金融基础设施的功能本质及特征表现都大同小异。

现状

我国金融基础设施是世界上规模最大、最复杂的基础设施之一，由一系列支付、清算和结算系统组成，包括多个银行间支付系统、证券结算系统、场内外衍生品的中央对手方。当前，我国金融基础设施运行整体稳健，功能不断完善，已拥有全球第一大银行业、第二大股票市场和第二大债券市场，逐步形成了为货币、证券、基金、期货、外汇等金融市场交易活动提供支持的基础设施体系。金融基础设施的核心是支付与市场基础设施，我国支付与市场基础设施发展良好，支付清算系统布局日益完善，金融交易后续处理更加健全。

（一）重要支付系统。支付系统指市场参与者之间资金转账的工具、程序和规则集成的系统，其中包括市场参与者与相对应的运营机构。目前，中国人民银行开发建设的中国现代化支付系统（CNAPS）为各银行和货币市场的公共支付清算平台，银行内支付系统、银行卡跨行支付系统、票据支付系统、银行卡跨境支付系统、互联网支付、人民币跨境支付系统（CIPS）等为支付清算结算体系的重要组成部分。

（二）中央证券存管、证券结算系统。中央证券存管提供证券账户的集中保管服务和资产服务，以相应金融资产登记托管系统为主；而证券结算系统通过预先设定的多边规则，以金融市场的证券结算系统、中央对手方清算系统及其制度为核心，让证券通过账簿登记行使转让和结算。国际上许多国家与经济体将中央证券存管功能与证券结算系统功能合二为一，由一个机构负责承担双方职能。

登记托管结算基础设施是我国实现国内国际双循环进程中的关键一环，在保障金融交易的安全与效率、维护国家金融安全方面发挥着关键作用。在我国，中央证券托管机构主要以中央国债登记结算有限责任公司、中国证券登记结算有限公司、银行间市场清算所股份有限公司（即“上海清算所”）为主，负责债券、股票等证券的集中托管，当下暂无法托管国际证券。同时，这三个金融机构也是证券结算机构。

（三）中央对手方。中央对手方指在金融市场中接入交易合同的对手方，使得其成为所有买方的卖方、所有卖方的买方。在2008年国际金融危机发生之前，我国在场内市场建立中央对手方清算机制；金融危机发生后，高层监管意识到场外市场监管的重要性，场外市场中央对手方清算机制逐步得到推广。如今，债券市场方面，中国证券登记结算有限公司在交易所债券质押式回购中充当中央对手方；期货市场方面，郑州商品交易所、大连商品交易所、上海期货交易所、中国金融期货交易所在相应的期货交易中充当中央对手方；其他如上海清算所、上海黄金交易所、上海国际能源交易中心股份有限公司等，在相应产品的集中清算中充当中央对手方。

（四）交易报告库。交易报告库是用来集中保存交易数据电子记录的单位。我国正不断建立健全交易数据库领域金融基础设施。2021年12月3日，金融稳定理事会（FSB）发布《2021年全球场外衍生品市场改革进展报告》，将中证机构间报价系统股份有限公司列入正式交易报告库名单，这标志着中证报价交易报告库在治理架构、信息披露、运行透明度与风险管理等方面已达到国际标准。

（五）基础征信系统。基础征信系统方面，金融基础设施主要涉及中国人民银行征信中心等全国性征信系统。2006年，中国人民银行征信中心设立，主要通过收集和共享经济活动主体的信用信息，减少了放贷机构和贷款申请人之间的信息不对称，提高资金分配和运用的效率，从而促进信用体系的发展。基础征信系统作为信用体系建设的重要组成部分，在优化金融基础设施配置、防范化解金融风险、维护国家金融安全中具有重要作用。

在一系列政策文件和措施的保障下，我国金融体制方面的改革取得重大进步，金融体系的市场化水平得到显著提升，金融基础设施框架体系下的支付功能、清算功能、结算功能、交易报告功能、征信功能等已基本成型。

问题

（一）金融基础设施法治建设相对欠缺。金融基础设施应该具有稳健、清晰、透明、可执行的法律基础与之相匹配。而法律基础应为金融基础设施的每个实质性方面提供高度确定性，依靠法律规定基本性、重要性的事项，协调金融基础设施的监管规定。

当前，就我国法律而言，既有《民法典》《企业破产法》等一般性法律，又有《中国人民银行法》《证券法》等金融类法律。这些法律涉及金融基础设施相关问题，但并不是专门性法律。我国针对金融基础设施的法律缺乏顶层设计、整体安排，立法规范尚不健全。“期货和衍生品法”仍处在起草阶段，由于证监会的权力基于行政法规，当其他上位法与证监会管理办法发生冲突时，可能会给证监会在适时改革期货等衍生品市场时带来法律风险。并且，我国金融基础设施在结算最终性和终止净额结算方面的法律框架存在不足，只是由低级别的部门规章来明确，并没有从上位法予以明确。随着市场进一步发展，如出现场外衍生品市场、新的跨行业产品时，监管缺失或重复监管可能引发金融稳定风险。

就行政法规而言，当前我国有关金融基础设施的行政法规有《外汇管理条例》《期货交易管理条例》《金融违法行为处罚办法》《人民币管理条例》《现金管理暂行条例》《个人存款账户实名制规定》等。部分金融基础设施的运行主要依据监管部门的零散规定，并没有健全的法规予以保障，易滋生程序不当和规则体系逻辑混乱的问题。同时，不同金融子市场中的登记、托管等基本概念尚不一致，“支付”“清算”“结算”“结算参与人”等金融基础设施的核心概念缺乏统一性，不同规则应用在同一事件时就会出现较大偏差，而这些应当由法律确切规定。

（二）我国仍需进一步构建系统重要性金融机构综合监管框架。我国金融市场采取分业监管原则，不同的监管部门管理不同的金融基础设施，各监管部门的管理方式、监管标准不同。目前我国金融基础设施的主要监管部门为中国人民银行、银保监会、证监会、地方政府等。人民银行主要监管银行间债券市场、外汇市场、黄金市场、货币市场及场外交易市场的重要支付系统、基础征信系统、子市场金融基础设施等，如人民银行清算总中心、人民银行征信中心、外汇交易中心等金融基础设施运营机构；银保监会监管信贷资产、信托、理财、保险等金融产品所涉及的金融基础设施，如中央结算公司、上海保险交易所等；证监会负责监管公司证券及衍生品的结算清算系统、交易所等，如上海证券交易所、深圳证券交易所、各期货交易所等；地方政府监管地方金融类资产的交易场所及基础设施；中央金融监督管理部门监管行业数据信息收集机构，按照监管职责范围进行监管，如中国信托登记公司等。

这就导致了两方面问题：一方面，金融监管部门分块式的管理体制使得监管理念、监管规则和标准要求不一，不同的监管机构之间协调性不足，这容易造成金融监管部门的协调成本较高、管理效率低下等问题，产生监管套利现象，不利于金融基础设施的横向全局性发展与金融市场的平稳运行；另一方面，金融基础设施建设监管和规划缺乏统筹，对金融基础设施的宏观审慎监管架构还有待进一步完善。金融基础设施是金融宏观调控的重要平台，在监管上理应纳入宏观审慎监管框架内。早期政府部门主导建设金融基础设施，主要集中在中央层面、全国范围开展业务，服务对象标准较高且数量有限。随着经济社会快速发展，金融市场对于建设多层次金融基础设施、更好服务区域发展的需求十分迫切，但各地自发建设的金融资产交易场所，多处于监管缺失的状态。因此，需要做好不同监管机构之间的监管规则与要求的统筹协调，全方位考虑金融基础设施的监管问题。

同时，当前我国对提供类基础设施服务的新兴科技企业，如以互联网为代表的金融科技平台的监管缺乏统筹。互联网金融通过金融科技等手段有效连接消费场景，满足传统金融机构难以覆盖的消费金融需求。随着金融科技兴起，互联网平台依赖金融科技搭建各类业务平台和系统，以便开展金融创新，在一定市场范围内提供具有公共服务属性的金融基础设施服务。金融科技作为先进生产力，对金融基础设施的稳定运行与金融业务的持续增长起着举足轻重的作用，而金融科技的快速发展使得其现阶段广泛参与金融基础设施建设。

当前也有诸多学者开始研究金融科技对金融基础设施的建设与改进。一方面，利用金融科技创新成果能够优化现有金融基础设施服务，提升金融服务的质量与效率；另一方面，部分创新金融业务与传统金融业务之间存在显著差异，金融科技改变行业之间、市场主体与金融基础设施之间的结构，冲击了原有传统的金融基础设施的框架，成为新的影响金融稳定的不确定性因素。金融科技的应用可能使传统的金融基础设施面临更大系统性风险管理压力，金融科技环境的复杂性为金融基础设施的运行与监管提出了更大的风险监管资源需求与更高要求。

措施

要建设有力维护金融安全的稳健型金融基础设施体系，做好应对不利局面与极端情况的基础准备，保证国家金融安全与金融运行体系的正常发挥。为此，须着重做好以下三方面的工作：

（一）强化金融市场基础设施的法律基础。健全的法律基础是金融基础设施有效运转的制度保障。一方面，应当建立健全对金融市场基础设施的统一的法律法规，尽快完善相应的法律环境，制定行之有效的法律措施，避免因制度上的不确定性导致金融市场发展阻碍及可能出现的系统性风险，关键是要全面规范金融基础设施的设立、运行、风险、技术标准、责任等内容，规定金融基础设施适用的具体规范。

另一方面，建立健全金融子市场基础设施的法律体系，推动各个金融子市场中各项基础性、底层性制度规则的完善和统一。统一登记、托管等基本概念，明确权益保护的有效性、结算最终性、终止净额有效性。明确不同类别金融基础设施中金融工具的权益、市场参与者的权利和权益。对于中央证券存管、证券结算系统、重要支付系统，明确市场参与者的资产被托管方或相连接的金融基础设施持有时应当受到保护；对于交易报告库、基础征信系统，明确市场参与者和其他利益相关方所储存数据的权利和权益；对于中央对手方，完善合约替代、公开报价和其他使金融基础设施成为中央对手的法律手段的相关法律规定。

（二）加强对金融基础设施的统筹监管。金融基础设施是传播系统性风险的关键渠道，应从防范系统性风险和维护国家金融安全的角度，对金融基础设施体系进行跨行业、跨区域的系统性、贯通性综合监管，加大对金融基础设施运营监督和监管。

第一，形成完善的监管框架和体系，为监管金融基础设施提供全面的保障基础，加强对金融市场基础设施监管的统筹安排，增强人民银行、证监会等金融监管机构对系统重要性金融基础设施的监管职能，促进监管合力，保障监管标准的统一。在加强宏观审慎监管和维护金融稳定方面，人民银行、证监会等部门应对金融基础设施实施有效的监管，为金融基础设施建设提供支持。同时，落实统筹监管的安排也需要各级金融监管部门实施主动监管，对于目前界限不清的金融子市场领域更应主动监管。

第二，加强国家金融安全战略的统筹规划，强化对金融安全工作的战略引领，健全国家金融安全体系和组织保障，提高金融风险的预警和监管能力，识别、量化、监测、预警和防范重大金融风险，建立多层级、多屏障的隔离和防范，形成高效率、全方位的金融监管体系，统筹推进维护金融安全的金融基础设施建设。

第三，构建多层次金融基础设施体系，合理布局金融基础设施，清晰规划顶层设计和整体格局，着力优化治理金融基础设施，构建“适度竞争、有序联通”的多层次金融基础设施体系。在统筹监管体系下，以市场的角度整体考察金融基础设施的作用机制，在相关的产业组织与市场行为方面做更为深入的研究。在保障国家安全的前提下，对属于市场垄断明显的交易前台的金融基础设施，从增加消费者选择权的角度应当鼓励多元化；对属于市场分割状态明显的交易后台的金融基础设施，从降低消费者使用成本的角度应当鼓励一体化。

第四，在全球化的框架下不断发展完善金融基础设施。金融基础设施的概念不能仅仅局限在国内体系中去界定和监管，要和国际金融基础设施有分工、有合作，逐步融入国际规则。随着我国金融市场开放程度的提高，资金及金融机构在国内与国际间得到充分流动，金融基础设施需要与国际充分接轨。具体而言，应推动国内的金融基础设施广泛参与跨境合作，例如国际支付机制方面的深度合作，探索加强与国外金融基础设施的互联互通方式，推动国内交易、结算、清算的相关规定与国际相连接。

我国经济实力逐渐增强，在国际金融市场上发挥越来越重要的作用，这也需要我国金融基础设施建设及监管体系要注重国际协调和衔接，积极参与国际金融基础设施标准的研究与制定，更要着眼于国际金融基础设施发展及监管状况，逐渐扩大双向开放水平，做到金融基础设施建设与国际有效衔接、监管上与国际金融基础设施建设相协调。与此同时，在当前国际形势较为严峻的背景下，我国更加需要积极应对复杂严峻的国际环境，在国际金融治理中扮演积极角色，以此作为国际金融与经济合作的一个重要抓手，提升金融业的国际竞争力，壮大金融力量，减少金融基础设施建设受到国际不稳定因素剧烈冲击带来的影响。

（三）以金融科技促进金融基础设施建设。随着数字科技在金融领域的渗透，提升金融基础设施数字化和智能化水平迫在眉睫，这为我国金融基础设施的广泛适用提供了难得的发展机遇。针对不同金融基础设施应用金融科技技术之间的差异，应当在隐私、安全、身份验证、智能合约等与技术、治理密切相关的部分，统筹建立金融科技的系统性标准。从科技创新来看，一方面，探索运用新型金融科技手段，建立健全系统性金融风险监测指标体系和模型，提升监管效能；另一方面，增加具有重大战略意义的新兴技术在金融基础设施中的规划与应用，如加强利用区块链技术在数字货币推广和应用，进行支付领域的数字化变革，强力支撑人民币国际化结算，推动以股票交易所、支付清算系统等金融基础设施的数字化和智能化，借此推动我国金融市场的对外开放进程。同时，积极将数字金融的监管合规问题纳入金融基础设施的设计中，保障金融体系的安全与稳定。

（作者田惠敏为国家开发银行研究院副研究员，经济学博士）

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